Vázquez fue recibido por el presidente de Finlandia, Sauli Niinistö, en 2017. Foto: Presidencia

Víctor L. Bacchetta

La Ley Forestal de 1987, descripta como una de las normas con más fuerte impacto en el producto bruto del Uruguay, fue sólo el primero de una serie de cambios para atraer inversiones que acentuaron la concentración y extranjerización de la tierra, el carácter primario exportador de la economía, y fueron creando una institucionalidad dirigida a salvaguardar los intereses de los nuevos grupos dominantes.

Hasta el presente, escasean análisis críticos de las transformaciones del Estado que han conducido a esta nueva institucionalidad. Mientras en Uruguay son contadas las investigaciones académicas que lo tratan, curiosamente, en Finlandia se pueden encontrar varios estudios al respecto. Sin duda, esto responde a la creciente gravitación de las empresas de ese país en la economía y la sociedad uruguaya.

Los investigadores del Instituto de Ecología y Ciencias Ambientales de la Facultad de Ciencias de la Universidad de la República (Udelar), Ofelia Gutiérrez y Daniel Panario, realizaron en 2014 un trabajo titulado “Implementación de un complejo forestal Industrial, ¿una política de Estado? Estudio de caso: Uruguay”, donde rastrean históricamente la sucesión de informes y recomendaciones que abonaron el desarrollo de la forestación.

Este estudio sitúa el primer antecedente de políticas para el sector forestal en 1951, cuando una misión de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y el BIRD (Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo, integrante del grupo del Banco Mundial) recomendó a Uruguay fomentar la forestación con destino a la exportación, mediante la “concesión de préstamos y facilidades crediticias contribuyendo con parte del costo de la forestación”.

De esa misión internacional proviene el primer esquema de una ley forestal, que es reforzado dos años después por otra misión de la FAO que recomienda “formular inmediatamente una política forestal del Estado”. Estos informes a nivel institucional contribuyeron decisivamente, según Gutiérrez y Panario, a sentar los fundamentos de las leyes sobre el sector forestal aprobadas en 1968, 1984 y 1987.

Lo que parecía una “política de Estado” para desarrollar una cadena productiva, que atraviesa diversos gobiernos democráticos y la dictadura cívico-militar “no es sino un reflejo de la voluntad de las agencias multilaterales y bilaterales de cooperación y/o crédito que, como es sabido, responden mayoritariamente a las directivas de las casas matrices de las grandes multinacionales”, señalan los investigadores uruguayos.

Gutiérrez y Panario señalaron que se promovían especies aptas para la industria de la madera, en donde el manejo forestal pasa a ser una actividad empresarial o industrial, y que la legislación tergiversó el rol de la forestación, considerando a las plantaciones forestales equivalentes con los bosques naturales "asignando a las primeras, los mismos roles, beneficios y servicios ecosistémicos que a los bosques".

La ley de 1987 consolidó esa política, que exoneró de tributos a las plantaciones en suelos de prioridad forestal y a la importación de bienes de capital e insumos, junto con subsidios directos y créditos. En ese año, la Agencia de Cooperación de Japón (JICA) adjudicó al país un rol preciso en la cadena productiva de la celulosa, anticipando incluso que estaría a cargo de empresas finlandesas.

Mientras Gutiérrez y Panario pusieron en evidencia el origen externo y la finalidad de la política forestal definida en Uruguay, dos académicos finlandeses estudiaron los cambios introducidos en el Estado uruguayo para acoger y brindar las garantías requeridas por las multinacionales agro-industriales de la madera.

Evolución del rol del Estado

En el artículo “Incubando el extractivismo: el rol del estado en las políticas y el desarrollo de la forestación en Uruguay”, publicado en 2017, María Ehrnström-Fuentes, de la Hanken School of Economics, y Markus Kröger, de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Helsinki, identifican tres diferentes roles del Estado con el fin de reducir riesgos e incertidumbres en ese sector.

El primer rol fue de partera o apoyo a la gestación. En esta función se inscriben los incentivos fiscales, la definición de las áreas de prioridad forestal, los cambios en las leyes de propiedad de la tierra y de arrendamientos rurales, la concesión de zonas francas y las inversiones públicas para mantener y desarrollar la infraestructura de apoyo, incluyendo con este fin la ley de participación público-privada.

Ehrnström y Kröger denominan apadrinamiento al segundo rol, consistente en asumir la promoción del sector forestal-celulósico. Entonces, el Estado se convirtió en propagandista de los beneficios que traerían al país tales inversiones. Esto va acompañado de visitas de Estado entre los mandatarios y acuerdos entre los países, como el “Memorándum de entendimiento sobre cooperación en bioeconomía y economía circular”.

“Estamos muy agradecidos de que los finlandeses hayan invertido en nuestro país”, dijo el presidente Tabaré Vázquez en su visita a Finlandia en febrero de 2017. “Con respecto a la industria de celulosa, considero que la inversión beneficiará tanto a Finlandia como a Uruguay”, comentó en la ocasión el mandatario finlandés, Sauli Niiniströ. Ambos hablaron en nombre de un país, aunque se trata de una empresa privada.



El tercer rol del Estado es de custodia o protección del negocio, que se cumple a través de los tratados bilaterales de promoción y protección de inversiones y de los contratos de inversión. Con fuerza de ley, estos instrumentos protegen a las empresas de los riesgos por las posibles protestas sociales locales y de las pérdidas como consecuencia de leyes futuras que les puedan ser desfavorables.

“Hemos ilustrado cómo el Estado de un país pequeño, estable y democrático tiene un rol central para hacer posible el extractivismo”, señalan los investigadores finlandeses. Y agregan: “Mediante el apoyo, la promoción y la protección, el estado crea los cimientos para el extractivismo, legitima la presencia de las corporaciones y protege sus intereses en el presente y en el futuro”.

Para ellos, el papel beligerante asumido por el Estado en favor de ese sector, limita las posibilidades de la sociedad civil para exigir otras condiciones a las inversiones y para incidir en las consecuencias políticas y de desarrollo de los proyectos. Por eso afirman que “los perdedores en esta ecuación son los afectados adversamente por este modelo y, más ampliamente, la sociedad civil en su conjunto”.

Ese entramado de leyes y decretos, tratados bilaterales y contratos de inversión altera sustancialmente la relación del Estado con las empresas nacionales y la participación social en el desarrollo. Esto ocurre tanto en la gestión y el control, la inoperancia de la reforma del agua por ejemplo, como en las instancias electorales, pues el acceso al gobierno no es suficiente para modificar sustancialmente el cuadro.

“Nuestros hallazgos indican que la regulación de la conducta comercial a través del compromiso activo de la sociedad civil es seriamente afectada cuando el estado se vuelve el brazo extendido de las corporaciones extractivas globales”, concluyen Ehrnström y Kröger en su estudio.