La expansión forestal llevó a una concentración y extranjerización sin precedentes de la propiedad de la tierra.

Víctor L. Bacchetta

Pasaron más de 30 años sin un balance oficial de los resultados de la Ley Forestal N°15.939 de 1987. Esta ley y una serie de decretos subsiguientes posibilitaron una expansión extraordinaria de los monocultivos de eucaliptos y pinos en el país. Ese fue el preámbulo para la instalación de dos fábricas de celulosa en 2007 y en 2014, de la tercera actualmente en construcción y, presumiblemente, de algunas más.

Entre 1990 y 2019, la forestación creció de 186.000 a 1:034.000 hectáreas gracias a los subsidios y exenciones tributarias en las áreas prioritarias. En 2007 se eliminaron los beneficios, pero se trasladaron a la producción en zonas francas. Las empresas de la cadena forestal-celulósica se convirtieron así en el rubro dominante del sector: 64% de la madera extraída en 2019 estuvo destinada a las plantas de celulosa.

Al producir y exportar desde zonas francas libres de impuestos, UPM y Montes del Plata pueden adquirir tierras y pagar arrendamientos superiores a los de la ganadería y la agricultura. La forestación se expandió entonces fuera de las áreas de prioridad forestal, donde no está prohibido plantar. Un 29% de las plantaciones ocupan hoy tierras aptas para otros cultivos, que no era la finalidad de la ley de 1987.

En los departamentos de Colonia, Durazno, Soriano y San José, un 82, 81, 46 y 78 por ciento, respectivamente, de la forestación está fuera de suelos de prioridad forestal. Asimismo, como los proyectos inferiores a 100 ha no requerían una autorización de la Dirección Nacional de Medio Ambiente, decenas de miles de hectáreas han sido forestadas sin considerar el estudio de impacto ambiental correspondiente.

La expansión forestal llevó a una concentración y extranjerización sin precedentes de la propiedad de la tierra. Desde 2000 se vendió un 42% de la superficie productiva del país, mayormente a sociedades anónimas y fondos de inversión del exterior. En 2018, seis grupos extranjeros poseían más de 920.000 hectáreas dedicadas a la forestación, de las cuales 255.000 pertenecían a UPM y 246.000 a Montes del Plata.

La forestación y las fábricas de celulosa asociadas generan impactos ambientales y sociales de gran magnitud. Junto al vaciamiento del campo, los monocultivos en gran escala con especies exóticas (pino y eucalipto) reducen la disponibilidad de agua, destruyen la biodiversidad, acidifican y eliminan nutrientes del suelo. Al mismo tiempo, esa industria contamina el aire y las aguas, superficiales y subterráneas.

Como contrapartida para Uruguay, de este proceso solo se enfatiza el aporte en el empleo pero, salvo el corto período de obras, es mínimo. En el último contrato con UPM, la infraestructura financiada por el país casi duplica la inversión de la empresa, mayormente en equipos venidos del exterior. Uruguay no obtiene ganancias de esa inversión, mientras la multinacional la recupera en menos de tres años.

Por fuera del acuerdo de la coalición de gobierno, ese es el trasfondo de la iniciativa de Cabildo Abierto al proponer una ley para limitar la expansión forestal. Rechazada desde la Presidencia y el Ministerio de Economía por el Partido Nacional y por las carteras de Ganadería, Agricultura y Pesca y de Ambiente a cargo del Partido Colorado, la sorpresa la constituyó el apoyo dado por el Frente Amplio.

“Desde muy diversos actores de la sociedad, son crecientes en los últimos años las fundamentadas preocupaciones ambientales, económicas y sociales - entre otras - acerca de los efectos que el actual modelo forestal produce en el país”, decía la ley aprobada por el Parlamento, que limitaba las plantaciones a las áreas de prioridad forestal y les fijaba un tope máximo del 10 por ciento del territorio nacional.


El ‘lobby’ forestal-celulósico


Carlos Faroppa, ex presidente de la SPF. 

La Sociedad de Productores Forestales (SPF) se presentó como víctima de una gran injusticia. Contra todas las evidencias, la SPF dijo no ocupar tierras aptas para otros cultivos, que sus plantaciones brindan iguales servicios ambientales que el bosque natural. Falseó los datos de empleo y aportes al erario público, pero lo repite y repite gracias a una fuerte pauta publicitaria y entrevistas a medida en la prensa.

Al debate parlamentario concurrieron todas las entidades del sector forestal y algunas organizaciones sociales que dejaron registrados los impactos de las plantaciones. Las autoridades del ministerio respectivo acudieron en defensa de lo realizado. El director forestal, Carlos Faroppa, es un líder del sector, ex presidente de la SPF, ex ejecutivo de las multinacionales de celulosa y asesor de inversionistas extranjeros.

El ministro de Ambiente, Adrián Peña, alegó que las mejoras se podían resolver desde su cartera. Era otra manera de eludir la ley; históricamente, los decretos ministeriales siempre se destinaron a favorecer al sector forestal. Desde el Partido Colorado, el ex presidente Julio María Sanguinetti siguió de cerca el debate para asegurarse de que no hubiera nueva ley pues considera a la forestación su legado político.

En el primer año de discusión del proyecto de ley en la Cámara de Diputados, blancos y colorados confiaron en que no tendría mayoría, pero el apoyo del Frente Amplio los sorprendió. En el Senado, la amenaza del veto presidencial no tuvo efecto y, ante la inminencia de la votación, el Poder Ejecutivo presentó un decreto con varios cambios en las reglas del sector, pero no pudo evitar que se votara y aprobara la ley.

Aunque el veto presidencial no existe en la Constitución, la observación de la ley tenía ese efecto al requerirse tres quintos de los votos de la Asamblea General para ratificarla. "El texto aprobado por el Parlamento vulnera los derechos de propiedad, libertad y de trabajo establecidos en los artículos 32, 36, 50 inciso 1° y 53 de la Constitución de la República, limitándolos sin que surjan las razones de interés general, constitucionalmente exigidas", expresó el mensaje de Lacalle Pou.

Todos los fundamentos y testimonios que acompañaron la decisión de la ley no son para el presidente “razones de interés general”. La decisión de Lacalle Pou fue una nueva apología de la libertad económica y la libertad de producción como derechos fundamentales, de la seguridad económica, la inversión y el prestigio internacional del país, para cerrar con los tratados bilaterales de protección de inversiones.

Para explicar la posición del presidente frente a la forestación, es inevitable vincularlo a la historia familiar. Su padre, Luis Alberto Lacalle Herrera, siendo presidente, agregó por decreto tierras suyas a las áreas de prioridad forestal. Y su tía, Rosario Pou, directora forestal en ese gobierno y ejecutiva de empresas forestales, participó activamente en la oposición al nuevo proyecto de ley invocando la libertad del productor rural.

Algunas evaluaciones del trámite de esta ley y su desenlace se reducen al corto plazo y las motivaciones electorales. Se habla de “un paso en falso” de Cabildo Abierto o de la oportunidad del Frente Amplio para dividir a la coalición de gobierno. No se percibe que el proyecto del diputado Rafael Menéndez, un veterinario y productor rural de Tacuarembó, vasto conocedor de la forestación, tiene un mayor alcance.

Por primera vez tuvo lugar un debate nacional, pues trascendió el Parlamento, sobre los impactos de la forestación y de las plantas de celulosa, sobre los privilegios de las multinacionales del sector. Hay importantes sectores del agro que no pueden convivir con -ni quieren ser socio menores de- esa forestación. Tal vez sin haberlo percibido, el presidente se puede estar dando un tiro en el pie al adoptar esa actitud.


Decreto formalmente restrictivo


Plantaciones de la empresa UPM. Foto: UPM.

Aparentemente, el Decreto 405/021 presentado en vísperas de la votación de la ley forestal, que crea el Registro Ambiental de Plantaciones Forestales, está dirigido a establecer una serie de restricciones a los proyectos del sector. En poco más de dos horas que duró la presentación del decreto en la comisión del Senado que discutía el proyecto de ley, se mencionó 44 veces las palabras restrictivo y restricción.

La propia SPF, que no admite nada que afecte a su libertad, previniéndose ante las exigencias ambientales incorporadas formalmente a la norma, también lo calificó de “restrictivo”. Sin embargo, el decreto incluye varios conceptos y criterios novedosos que llevan a poder ampliar, no ciertamente a reducir, las áreas forestales.

Quizás por el apuro en presentar una alternativa a la ley, se cometieron errores conceptuales. El decreto afirma que existen “diferentes criterios técnicos en materia de clasificación de suelos” en el país. Según el investigador de la Facultad de Ciencias Marcel Achkar, “Uruguay tiene un sistema de clasificación de suelos desde la década de 1960 hasta la actualidad, que resulta operativo y no genera problemas”.

“La definición de terrenos forestales o suelos de prioridad forestal, a partir de los grupos de suelos CONEAT, es lo que genera diferentes criterios técnicos, no la clasificación de suelos”, agregó el científico. Esa supuesta diferencia es utilizada para introducir, como internacionalmente probada, la Clasificación por capacidad de Uso de las Tierras del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA).

Achkar sostiene que la clasificación del USDA no incorpora criterios comprobados internacionalmente, sino que son criterios para definir las aptitudes de los suelos de Estados Unidos. Para el investigador, esa clasificación "utiliza criterios cualitativos que progresivamente se han ido abandonando por la subjetividad de su aplicación y por descontextualizar el suelo del sistema ambiental en su integralidad".

El decreto en cuestión utiliza la incorporación de la clasificación del USDA “para determinar las clases de uso de suelo con aptitud preferente forestal, además de aquellos que han sido clasificados como de prioridad forestal”. En buen romance, quiere decir que no solo se mantienen los suelos definidos de prioridad forestal, como se aseguró el veto presidencial, sino que agregan nuevos suelos al sector.

Los artículos 7 y 9 del decreto confirman la ampliación de la superficie potencial de la forestación. Por el primero se habilita a proyectos entre 40 y 100 hectáreas a que el 50% de la superficie no sea en suelos de prioridad forestal. Por el segundo quedan a cargo de la Dirección de Recursos Naturales los criterios para aplicar la Clasificación del USDA en los nuevos “terrenos forestales con aptitud forestal” (sic).

En resumidas cuentas, entre el veto y el decreto del Poder Ejecutivo, liberal a ultranza el primero y formalmente restrictivo el segundo, ambos se complementan para habilitar una ampliación de las superficies pasibles de ser forestadas, las que con la prioridad vigente hasta hoy ya pueden cubrir hasta un 25% del territorio nacional. No es nada aventurado asegurar que la discusión del tema no quedó cerrada aquí.