Víctor L. Bacchetta

El 21 de agosto de 2019, el Consejo de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo (FADU) de la Universidad de la República decidió, por unanimidad, dar amplia difusión a un informe elaborado por un equipo de docentes del Instituto de Teoría de la Arquitectura y Urbanismo (ITU) sobre las múltiples dimensiones del impacto territorial y urbano de la planta de celulosa proyectada por UPM.

La autoridad académica expresó su “preocupación por el cumplimiento de todas las instancias previstas por la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible” en el referido proyecto. Más explícitamente, el informe del ITU concluyó que en este caso no se estaban aplicando las disposiciones del artículo 47 de la Constitución, de la Ley de Ordenamiento Territorial y de la Ley de Política Nacional de Aguas.



Fueron antecedentes de la decisión del Consejo un estudio del ITU denominado “Nueva expansión del complejo forestal. Su expresión territorial en diferentes escalas”, de octubre de 2017, y un conversatorio organizado por el Centro de Estudiantes de Arquitectura titulado “Ferrocarril Central. Territorios en disputa”, en junio de este año, donde intervinieron académicos, técnicos y vecinos del tren proyectado.

Como consecuencia de este proceso, representantes del orden estudiantil y el orden docente promovieron el tema en el Consejo, que le encomendó al ITU la confección de un informe. El arquitecto Juan Pedro Urruzola, ex docente de la facultad y ex director general de Planificación de la Intendencia de Montevideo, en una nota titulada “El último tren”, también había solicitado un pronunciamiento el respecto.

Al comienzo del análisis, el ITU señala que el proyecto establecido por el Contrato ROU-UPM es “un sistema complejo, compuesto por cuatro subsistemas principales indisolublemente relacionados que le dan sostenibilidad económica y posibilidad material” (la planta de celulosa, la forestación, el transporte ferroviario y la terminal portuaria), que en consecuencia no pueden ser evaluados por separado.

El ITU cuestiona el enfoque de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (Dinama) y el ministerio respectivo al evaluar por partes el proyecto de UPM en el marco de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental (LEIA), en desmedro de enmarcar al proyecto en el contexto más amplio de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (LOTyDS), que se inscribe a su vez en la disposición constitucional.

“El artículo 47 de la Constitución, la LOTyDS y sus Instrumentos de Ordenamiento y Desarrollo Sostenible, así como la Ley de Política Nacional de Aguas, son de aplicación imperativa al Contrato/Acuerdo ROU-UPM Pulp Oy y a todo el Sistema del proyecto UPM2 que incluye tren y puerto”, asevera el ITU. Y agrega: “Hasta la fecha de elaboración de este informe no se ha podido constatar dicha aplicación”.

“Cualquier persona puede entender que este proyecto es de dimensiones e impactos enormes y que es materia de planificación (para los técnicos, materia inequívoca de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible)”, señala el ITU, para afirmar que el proyecto UPM fue adoptado sin planificación y sin evaluación ambiental estratégica, sin participación social y al margen de la política nacional de aguas.

Sin planificación ni participación social

El estudio del ITU analiza críticamente cada una de las decisiones clave relacionadas con el proyecto de UPM, incluyendo la propia firma del contrato inicial.


Firma del contrato entre UPM y el gobierno. 

1. El Contrato ROU-UPM. El ITU considera al contrato “absolutamente relevante en cuanto a la localización de la planta de celulosa”, puesto que en el documento ya se identifican los padrones donde estará ubicada, y en cuanto al tren requerido para transportar la celulosa hacia Montevideo, sin haber sometido previamente esta decisión a la Ley de Ordenamiento Territorial y la Política Nacional de Aguas.



2. Localización de la planta de celulosa. El cambio de la categoría del suelo rural a suburbano, para habilitar la instalación de la planta en los padrones indicados en el contrato, se hizo a través de una modificación de las directrices departamentales de ordenamiento territorial, pero éste no es el instrumento indicado en la LOTyDS para esa finalidad. De esta manera, se omitió la evaluación ambiental estratégica que justificara esa localización y la audiencia pública correspondiente.


3. Tramitación de la VAL. Cuando Cuecar S.A. presentó en la Dinama en nombre de UPM la solicitud de la Viabilidad Ambiental de Localización (VAL) para la planta de celulosa, todavía no había sido modificada la categoría del suelo rural en aquellos padrones, por lo que el organismo estatal debería haber rechazado la solicitud.



4. Licitación del proyecto ferroviario. El ITU sostiene que la licitación del tren debió estar enmarcada y haber sido el resultado de una planificación territorial y de la aplicación de los instrumentos previstos en la ley para estas situaciones.





5. Declaración de interés nacional y urgente ejecución de las obras del tren. El Poder Ejecutivo no tiene potestades legales ni constitucionales para tal declaración. Solo la Ley de Ordenamiento Territorial prevé la posibilidad de esa declaración y le adjudica la potestad de hacerlo al Comité Nacional de Ordenamiento Territorial.


6. Las obras del Proyecto Ferroviario. Por ser materia de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible y de legislación de Centros Poblados, "en todas y cada una de las poblaciones atravesadas por el tren" debieron aplicarse las previsiones de la ley. El ITU afirma que no constató la existencia de ningún estudio, instrumento o evaluación estratégica sobre el tren ni de las instancias de participación social requeridas.

7. Las obras de la Terminal Portuaria. Similares consideraciones que con el tren.



8. Las plantaciones forestales. La entidad académica no encontró documentos que indicaran que se estaba realizando la planificación de la dimensión forestal del proyecto de UPM en las áreas productivas o naturales que serían afectadas.

Por consiguiente, concluye el ITU, “las personas en estos procesos no han podido ejercer sus derechos territoriales ni ambientales, ni participado, ni han podido exigir el cumplimiento de los principios de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible”.

Por último, el instituto analizó las relaciones mantenidas por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP), como organismo responsable del Proyecto Ferroviario, con la Intendencia de Montevideo y con la Dinama.

De la documentación disponible, el ITU dedujo que la decisión de utilizar la traza actual para el tren de UPM fue adoptada de forma unilateral por el MTOP y aceptada por el Intendente capitalino sin consultar a la Junta Departamental y contraviniendo las normas de ordenamiento territorial vigentes. En la medida que esas directrices no fueron modificadas, el instituto considera que la resolución carece de validez.

Finalmente, con respecto a la tramitación en la Dinama de las autorizaciones de las distintas partes del proyecto de UPM, el ITU valoró como "una muy grave omisión al no considerar en el proceso de AAP (Autorización Ambiental Previa) disposiciones vigentes que regulan el proceso", refiriéndose a los Instrumentos de Ordenamiento Territorial previstos en la ley respectiva.

Lee el informe completo del ITU