Víctor L. Bacchetta

La existencia en el país de un único fabricante de cloro y soda - insumos básicos para potabilizar el agua -, expuso durante largos años a OSE a las prácticas monopólicas y vaivenes de Efice S.A. El objetivo estratégico de tener una planta propia de cloro fue abandonado por OSE, pero nuevos actores están cambiando el escenario.

El cloro como tal o en forma de hipoclorito sódico es el desinfectante del agua más utilizado en el mundo por su efectividad, bajo costo y fácil uso. El cloro es efectivo para combatir todo tipo de microbios contenidos en el agua -incluyendo bacterias, virus, hongos y levaduras- y las algas y limos que proliferan en el interior de las tuberías de suministro y en los depósitos de almacenamiento.

En su estado elemental, el cloro es un gas verde amarillento de olor picante y muy peligroso para los seres vivos. Venenoso e irritante de las vías respiratorias, inauguró las armas químicas usadas en la Primera Guerra Mundial. En la producción y manejo existe riesgo de explosión, haciendo inapropiado o muy costoso almacenar cloro en grandes cantidades y transportarlo a gran distancia.

La electrolisis aplicada a una solución de sal (cloruro de sodio y agua) provoca la separación, prácticamente en cantidades iguales, de cloro y soda cáustica. La soda cáustica es uno de los productos químicos con mayor uso en la actividad industrial pero, por los riesgos con el cloro ya señalados, no se puede producir sin tener una utilización prevista y segura para el gas resultante.

Existe una amplia gama de procesos industriales que utilizan el cloro como insumo, pero fue la gran demanda del plástico PVC (policloruro de vinilo) y los poliuretanos, que impulsó desde los años 40 en adelante el mayor aumento de la producción de cloro. En los países que cuentan con grandes industrias de PVC existen también grandes instalaciones para la producción de cloro.

Por las exigencias de seguridad, el transporte de cloro tiene un alto costo en relación al precio del gas, razón por la cual no es muy comercializado internacionalmente. En general se tiende a construir las instalaciones de producción de cloro de un tamaño adecuado al consumo previsible de las industrias cercanas. Incluso esto hace que muchas industrias tengan su planta propia de cloro.

Monopolio Efice

La empresa Efice S.A. es la única que produce gas de cloro y soda en nuestro país. Suministra el cloro a OSE para potabilizar el agua y abastece a todas las industrias distribuidoras de productos de limpieza (hipoclorito de sodio, ácido clorhídrico, entre otros). Efice produce de 35 a 40 toneladas diarias (tn/d) de cloro, pero Uruguay consume 14 tn/d (OSE unas 3 tn/d) y el resto lo exporta a Porto Alegre, Brasil.

Por ser el único proveedor de un insumo básico para OSE y la industria nacional, Efice es definida a menudo como una "empresa estratégica" para el país. Sin embargo, esa condición puede exponer al Uruguay a riesgos que ya se han podido comprobar, tales como quedar sometidos a los vaivenes propios de una empresa privada y a sufrir prácticas comerciales monopólicas por falta de competencia.

Por prácticas monopólicas se entiende: "el abuso de posición dominante, así como todas las prácticas, conductas o recomendaciones, individuales o concertadas, que tengan por efecto u objeto, restringir, limitar obstaculizar, distorsionar o impedir la competencia actual o futura en el mercado relevante", prohibidas por el Artículo 2° de la Ley N° 18.159 de Promoción y Defensa de la Competencia.

Un 50% del costo de producción de Efice era el consumo de electricidad y estuvo a punto de cerrar en 2014, cuando UTE decidió que no podía darle más crédito en la factura. Esa deuda se pagó vendiendo algunos bienes particulares pero, de ahí en adelante, la crisis se superó gracias al decreto presidencial 361/015 que redujo hasta un 50% la tarifa cobrada a los grandes consumidores de electricidad.

¿Qué debería haber hecho OSE si Efice cerraba? ¿Salir a comprar el cloro y otros insumos en los países vecinos habría sido muy oneroso?

Efice vende el cloro a OSE a unos 1.850 dólares la tonelada (d/tn) - para las empresas privadas en el país el precio es mayor aún, entre 2.800 y 4.000 d/tn -, pero lo exporta a Porto Alegre a unos 150 d/tn, un valor diez a veinte veces menor. El propietario de la empresa, Néstor Gómez Alcorta, lo explica de esta manera al diario El Observador: "Nuestro precio es el del producto brasileño o argentino puesto en Uruguay".

¿De qué sirve que Efice sea una industria nacional si, aún con la bonificación otorgada por UTE, hay que pagar el cloro como si fuera importado? Si los costos de Efice fueran similares a los de los países vecinos, se podría ahorrar al menos el costo del transporte. Y si los costos de producción en Uruguay fueran mayores, ¿cómo es que Efice puede exportar la mayor parte de su producción?

Efice exporta el cloro muy por debajo del costo y, por medio del "dumping", se ha convertido en el mayor, sino el único, proveedor de cloro en Rio Grande del Sur, ya que la importadora y distribuidora de cloro Causticlor Ind.Com. Imp. Exp. Ltda., registrada en Porto Alegre, pertenece a los dueños de Efice, según reconocieron ambas empresas. En el comercio se denomina "dumping" a la venta de un producto por debajo de su precio normal, o incluso por debajo de su costo de producción, para ir eliminando a las empresas competidoras y apoderarse finalmente del mercado.

De esta manera, el gran negocio nacional e internacional de Efice es factible por el doble subsidio que goza en Uruguay, la tarifa bonificada de UTE y los altos precios que cobra aprovechando su condición de monopolio.

Un problema paralelo en este proceso es que, desde 1959, la producción de cloro en celdas con mercurio ha generado un grave pasivo ambiental. 

Proyecto Omega

El 10 de noviembre de 2016, en presencia del presidente Tabaré Vázquez y la ministra de Industria, Carolina Cosse, el presidente de Efice realizó el lanzamiento del Proyecto Omega, una inversión de 300 millones de dólares para desarrollar un nuevo complejo industrial abastecido con energía propia. "Es la inversión industrial nacional más grande de la historia uruguaya", comentó Cosse.

El Proyecto Omega se propone triplicar la capacidad de producción actual de cloro de Efice y desarrollar nuevas líneas de productos. El complejo industrial tiene 24 plantas de fabricación de derivados del cloro, un centro de distribución y logística. La energía provendrá de un parque eólico de 60 megavatios (MV) y 12.000 metros cuadrados de celdas fotovoltaicas que producirán 1MV adicional.

Como está de moda anunciar proyectos de desarrollo e inversiones de gran escala - dando por sentado que, cuanto mayores, mejores son-, el lanzamiento del Proyecto Omega fue festejado en el país en forma casi unánime, máxime con su ingrediente patriótico. Sin embargo, el análisis de los fundamentos técnicos y las implicaciones políticas del proyecto muestra otra realidad.

No es un proyecto nuevo, Efice lo planteó por primera vez en 2009. Desde entonces, se le otorgaron a la inversión los máximos beneficios tributarios posibles: exoneración del 72% del impuesto a la renta (IRAE) durante 18 años y de todos los recargos e impuestos que corresponden a la importación del "equipo previsto en el proyecto y declarado no competitivo de la industria nacional", según los decretos del Poder Ejecutivo 73193/09 del 15/4/2010 y 74456/11 del 21/10/2011.

"La tecnología que vamos a utilizar para la producción es la más moderna que existe en el mundo en este momento", declaró Gómez Alcorta, refiriéndose a las celdas de membrana, en el programa En Perspectiva. Sin embargo, en ningún artículo o entrevista al respecto se habló del pasivo ambiental generado por la planta actual, ni del convenio internacional que obliga a desmantelar las industrias que utilizan mercurio.

Efice solicitó la autorización ambiental para este proyecto en agosto de 2011, pero lo presentó como una ampliación de las actuales instalaciones. Al no ser considerados proyectos distintos, la evaluación ambiental incluye tanto a la futura planta como a la actual. En este caso, la única meta aceptable es definir el plan de cierre y el destino final de los desechos generados a lo largo del proceso.



Hasta el presente, el proyecto no cuenta con la autorización ambiental porque no se ha llegado a un acuerdo entre la Dirección Nacional de Medio Amiente (Dinama) y la empresa. En el tiempo transcurrido, el organismo ambiental requirió informaciones adicionales y ha realizado inspecciones de la planta actual que evidencian diversos problemas.



Según el acta labrada el 26 de octubre de 2015 luego de una inspección de la Dinama en las instalaciones de Efice: "No se cuenta con un inventario que relacione el residuo con el sitio de almacenamiento en planta. Los barros removidos del sedimentador de la PTE (Planta de Tratamiento de Efluentes) están almacenados en un tanque sobre hormigón, sin contención, tiene válvula de fondo con goteo al suelo desnudo."

Ante la demanda de la Dinama para solucionar el pasivo ambiental, Efice respondió que "no se puede detener la producción en celdas de mercurio hasta tanto no estén operativas las celdas de membranas", según consta en el Expediente de la Dinama N° 2011/14000/06986. En setiembre de 2016, el director de Dinama Alejandro Nario le comunicó a la empresa que tenía un plazo máximo de 5 años para cambiar la tecnología, pero la empresa sigue sin comprometerse con fechas.

Desde hace años, Uruguay podría estar produciendo cloro con celdas de membrana ya que se montan pequeñas unidades de producción de tres toneladas diarias por unos 10 millones de dólares. Solo a Efice le interesa encadenar el cierre de la planta obsoleta a un gran proyecto cuyo capital todavía está por ser obtenido.

En efecto, otro problema nada menor es la ausencia de capital. "Esta salida pública que tuvimos con nuestro proyecto ha hecho que se nos acercaran en estos días diferentes organismos privados y multilaterales de crédito que están interesados en financiarlo", dijo Gómez Alcorta en la misma entrevista, reforzando la imagen forjada de emprendedor visionario y exitoso.

El dueño de Efice confía en obtener los préstamos por medio de contratos de compra de la producción futura, firmados por el estado uruguayo - OSE, UTE, intendencias departamentales y el Ministerio de Salud Pública - y grandes empresas como UPM y Montes del Plata. La soda es un insumo importante para producir celulosa, pero hasta ahora lo importan porque no aceptan aquella que puede tener trazas de mercurio.

Mientras el Proyecto Omega no solucione las condiciones ambientales y financieras que lo hagan viable, el cierre de la vieja planta y el inicio de la producción limpia de cloro se van postergando. En definitiva, el objetivo mayor de la creación de un gran complejo industrial que triplique la producción de cloro y desarrolle nuevos productos es preservar y reforzar el monopolio de Efice.

Estrategia país

Siendo un insumo esencial del proceso de potabilización, ¿no existen otras opciones para abastecerse de cloro? Si el Estado es responsable de proveer el agua potable, único desde la enmienda aprobada en el plebiscito de 2004, ¿es apropiado depender de un único proveedor privado? ¿No sería posible y conveniente que OSE tenga una producción propia? Esto tiene su historia.

Un ex-técnico de Efice y profesor de la UTU, Elio Boschetti, desarrolló una celda de membrana que estuvo produciendo cloro por once meses en 1999.


La empresa INUR, fundada por Boschetti, tiene la planta parada porque no puede competir con los costos de Efice. Le compra el gas al monopolio, vende derivados y ofrece asesoría técnica a pequeñas plantas de cloro en otros países.

Si OSE produjera cloro - como produce sulfato de aluminio, un coagulante -, sin ser el único productor en el país, tendría asegurados insumos críticos y a un precio menor, porque eso le serviría para conocer el costo real del producto. Estas consideraciones parecen haber llevado a OSE, en agosto de 2012, a convocar una licitación para la construcción de una planta propia de cloro.



La planta debía producir 3 tn/d de cloro, el nivel de consumo del organismo. Según Daoiz Uriarte, vicepresidente del Directorio en agosto de 2012, OSE podría con esa planta bajar los costos entre un 25 y 30%, independizarse de un proveedor monopólico y disminuir los riesgos del transporte del producto por los 47 kilómetros que median entre Efice y la planta de Aguas Corrientes.

Varias empresas, incluida Efice, compraron las bases del llamado, pero hubo solo una oferta de Teyma-Sarlig, con tecnología de membrana. Tras una negociación, el costo de la planta se redujo de 11,34 a 7,5 millones de dólares. No obstante, en 2014, OSE rechazó la propuesta por "económicamente inconveniente" y dijo que dispondría "la oportuna realización de un nuevo llamado a Licitación", según la resolución del Directorio de OSE N° 106/14 del 5/2/2014.

Ese nuevo llamado nunca se produjo y nada indica que esto vaya a suceder. La planta de cloro era un objetivo estratégico del Plan de Acción de OSE en 2013, pero desapareció de los planes de 2014 en adelante. La causa económica invocada para anular la licitación no cierra. Solo con el ahorro del 25% en la compra de cloro, soda e hipoclorito, que supera los 5 millones de dólares anuales, en seis años se habría amortizado esa inversión.

La novedad vino de otro lado, Alliance, una sociedad entre AVS Technology y Klaff Realty, comenzó en febrero último a construir una planta con tecnología de membrana en el Parque Industrial de Pando y piensa estar produciendo 6,7 tn/d de cloro en setiembre, según el Informe Ambiental Resumen de la Solicitud de Autorización Ambiental Previa (SAAP) del proyecto de Alliance. "Es un desarrollo 100% uruguayo desde su génesis hasta el producto final", explicó Virginia Boschetti, directora de AVS.

También en febrero, la última licitación de OSE para adquirir 1500 toneladas de cloro líquido no la ganó Efice, fue adjudicada a Habilis S.A. (IDM Uruguay) que ofreció un precio 20% menor, según la resolución del directorio de OSE. Llama la atención porque Habilis, una firma de exportación e importación, no tiene aniotecedentes de suministro de cloro. Si no llegara a cumplir, la compra recaería nuevamente en Efice.

Frente a esta nueva realidad, ¿se caerán las promociones, exoneraciones y beneficios exclusivos otorgados a Efice al dejar de ser "no competitivo de la industria nacional"? Y ¿qué condiciones u obstáculos podría haber ahora para no desmantelar esa planta que continúa generando desechos de mercurio?