Víctor L. Bacchetta


El gobierno nacional, en nombre de la República Oriental del Uruguay (ROU), y la empresa trasnacional UPM acordaron la celebración de un "contrato de inversión" con el fin de definir acciones de desarrollo de infraestructura y otros pre-requisitos para apoyar una posible inversión de una nueva planta de celulosa en este país.

Para alcanzar este acuerdo entre el gobierno de Tabaré Vázquez y la empresa UPM fue necesario llegar a extremos sin precedentes en las transgresiones de la normativa nacional y el falseamiento del aporte que tendría este proyecto para el país.

Por lo pronto, el llamado Contrato ROU-UPM es inconstitucional, no cuenta con una base legal ni cumplió el debido proceso administrativo para los contratos del estado. A lo anterior se suma una serie de compromisos y beneficios excepcionales otorgados por el gobierno nacional sin contrapartidas equivalentes de la empresa UPM.

De inmediato quedaron en evidencia los privilegios concedidos a esa empresa en contraste con las dificultades económicas que atraviesan diversos sectores de la economía. "#SomostodosUPM" se volvió una consigna reivindicativa que marca la discriminación del gobierno con la industria y la producción nacionales.

He aquí un análisis de los contenidos principales de ese acuerdo durante una mesa redonda realizada el 6 de diciembre último, en el Anexo del Palacio Legislativo, organizada por el Movimiento por un Uruguay Sustentable (Movus), para evaluar el sustento constitucional y legal del Contrato ROU-UPM.

1. Sin base constitucional ni legal

“No hay ninguna base legal ni constitucional para firmar contratos de inversión", afirma el ex-fiscal Enrique Viana. No existe una disposición constitucional ni un texto legal que contemple la firma por el estado uruguayo de este tipo de contratos.

El Artículo 168 de la Constitución prevé que el Poder Ejecutivo pueda firmar tratados de paz, alianza, comercio y convenciones o contratos de cualquier naturaleza: es con potencias extranjeras y deben ser ratificados por el Poder Legislativo.

Aquí no es un estado, es una empresa, y no hubo ninguna comunicación al Poder Legislativo, ni una resolución de las Cámaras que ratifique ese acuerdo.

Por otra parte, “En el contrato firmado entre ROU y UPM no se siguieron ninguno de los procedimientos previstos en el TOCAF” (Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera)", según el doctor Pablo Leiza Zunino, profesor de derecho administrativo en la Universidad de la República y la Universidad Católica.

2. Renuncia a la república y la soberanía

El llamado "Contrato ROU - UPM", no es un contrato de derecho.

Un contrato es un acuerdo entre dos partes por medio del cual cada una de las partes asume un compromiso y se hace responsable si no lo cumple. En este caso, solo el estado uruguayo se compromete a efectuar una serie de acciones, mientras que UPM no asume ningún compromiso con respecto a la decisión de la inversión.

"...ROU se compromete, ROU se compromete, ROU se compromete ... y UPM ni siquiera se compromete a realizar la inversión”, comentó el ex-fiscal Viana.

“Por más que Uruguay haga todos los deberes luego la empresa va a resolver si
se instala o no”, agregó el profesor de derecho constitucional Eduardo Lust.

Para satisfacer las exigencias de una empresa trasnacional, el gobierno asume no solo compromisos que trascienden las atribuciones del Poder Ejecutivo, sino que pasan por encima también del Poder Legislativo y el Poder Judicial.

Estamos ante un renunciamiento de la independencia de poderes que caracteriza al Estado de Derecho en una república democrática y, lo que es más grave aún, un renunciamiento de la soberanía nacional ante una empresa extranjera.

3. Compromisos sin contrapartida

Por el punto 6.1 del acuerdo, el gobierno uruguayo manifestó y garantizó que:

"(a) ROU tiene plena facultad y autoridad para celebrar y otorgar este Contrato y todos los demás documentos e instrumentos que ROU deba otorgar en virtud del presente, para cumplir y observar las disposiciones del presente Contrato;
(b) este Contrato ha sido debidamente celebrado y otorgado en nombre de ROU y constituye una obligación válida y vinculante para la misma; y
(c) se han obtenido todas las autorizaciones y consentimientos y todas las presentaciones o registros necesarios para la celebración del presente Contrato, para su validez y aplicabilidad." (sic)

Sencillamente, todo este punto es falso, porque no se consultó a ninguno de los otros poderes involucrados, ya sea el Legislativo o el Judicial. Esta declaración resulta más chocante aún frente a la ausencia de cualquier compromiso por UPM.

Esto se manifiesta literalmente en el punto 4.3 del acuerdo:

"Las Partes reconocen y acuerdan que la Decisión Final de Inversión de UPM sobre si procede o no con el Proyecto de Planta de Celulosa quedará sujeta a la sola discreción de UPM, aun cuando cada una de las Condiciones Necesarias hayan sido satisfechas y el Contrato Complementario haya sido suscrito." (sic)

¡Más claro imposible!

4. Transgresiones y falseamientos

Desde el inicio de este proceso se dio como una decisión incuestionable la ubicación de esa tercera planta de celulosa en la cercanía de Paso de los Toros. ¿Quién los hizo y dónde están los estudios de impacto ambiental que justificarían esa decisión? Esos estudios no se conocen y, si alguien los hizo, fue UPM y no el gobierno uruguayo.

Una vez dada esa decisión como un hecho consumado, comienza el falseamiento de los supuestos beneficios de este proyecto para el país.

a) Según el punto 2.3.3 del acuerdo, la nueva planta de UPM "generaría nuevas exportaciones agroindustriales en el entorno de US$ 1.000 millones". Es falso, Uruguay no exporta celulosa, exporta troncos hacia una zona franca. Esto es lo que sucede con las actuales plantas de celulosa en Fray Bentos y Conchillas.

b) Según el punto 2.3.5, con la nueva planta de celulosa habría "unos 4.000 (cuatro mil) puestos de trabajo directos durante su fase de operación, relacionados con la actividad primaria, industrial y logística". Es falso, esa planta puede ocupar unos 300 trabajadores y al incluir la actividad primaria, industrial y logística, están sumando empleos ya existentes en las plantaciones que le servirán la materia prima.

c) Según el punto 2.3.8, "El Proyecto UPM contribuiría a la consolidación de la transformación de la matriz energética en tanto incrementaría en aproximadamente un 10% (diez por ciento) la producción de energía renovable." Es falso, la biomasa es un derivado de la producción de celulosa que, para llevarse a cabo, requiere de importantes cantidades de fueloil que son proporcionadas por Ancap.

5. Concesiones tributarias y fiscales

Por ese acuerdo, el gobierno uruguayo le ha concedido a UPM beneficios tributarios extraordinarios, que van más allá de la normativa vigente para grandes inversiones.

Por el punto 3.1.2.b), el gobierno uruguayo se compromete a exonerar a UPM, "por única vez, de cualquier impuesto (IRPF, IRAE, IVA, ITP) que pueda aplicarse a las transacciones que se realicen .. (por) una reestructura societaria de la propiedad directa e indirecta de algunas o todas las Afiliadas UPM u otras entidades ... (y) las transacciones derivadas de la operación de fusión de Compañía Forestal Uruguaya S.A. (COFUSA), Forestal Río de los Pájaros S.A. y Elmadur S.A."

Pero de lejos, la concesión de una Zona Franca, con lo cual estas empresas quedan libres de cualquier carga fiscal, con excepción de los aportes al BPS del personal uruguayo, es el mayor beneficio tributario para estas plantas de celulosa.

La Ley N° 16.906 de Promoción y Protección de Inversiones prevé el otorgamiento de beneficios fiscales, pero en este "contrato de inversión" los beneficios se extienden a otras áreas otorgando privilegios sin precedentes en el país.

6. Ambiente, infraestructura y normas laborales

El gobierno uruguayo se compromete a tramitar con plazos definidos de antemano las autorizaciones ambientales que sean requeridas por UPM para los proyectos de Zona Franca, Planta de Celulosa, Proyecto Ferroviario, Proyecto Portuario, Autorización Ambiental de Operación e incluso para los "nuevos proyectos forestales presentados por UPM o terceros asociados a su Programa de Fomento" (sic).

También se compromete a conceder los derechos de uso del agua para la planta de celulosa y a establecer "un flujo mínimo en el Río Negro aguas debajo de la Represa del Rincón del Bonete". Es decir que las necesidades de UPM prevalecerían sobre cualquier otra actividad, incluida la generación de energía. Y agrega: "no estando obligada UPM a realizar ninguna compensación por dicho flujo mínimo" (sic).

En cuanto a infraestructura, el estado uruguayo será responsable de la construcción y mantenimiento del Proyecto Ferroviario, aunque éste será dirigido y gestionado por UPM. El estado también se hará cargo del Viaducto sobre la Rambla, los Proyectos Viales, el Programa Piloto de Tritrenes de transporte carretero y el dragado para el Proyecto Portuario, cuya concesión se otorgará a un privado por 50 años.

El gobierno uruguayo firmó un Acuerdo Marco de mano de obra para la planta de UPM con el PIT-CNT, la Cámara de la Construcción del Uruguay y la Cámara Metalúrgica del Uruguay. El estado se compromete asimismo a negociar conjuntamente con UPM y el PIT-CNT la implementación de Procedimientos de Prevención y Solución de Conflictos, así como la regulación de Piquetes y Ocupaciones.

Vulnerando las atribuciones del Poder Legislativo, el punto 3.6.10 c) del acuerdo establece el compromiso de "Incorporar al Derecho Positivo Uruguayo - bajo la forma de ley, decreto o eventualmente convenio colectivo-, las normas resultantes de los acuerdos que se logren como resultado de dicha negociación" (sic).

7. Educación, ordenamiento territorial y litigios

La injerencia de UPM se extiende a la educación cuando el acuerdo establece que el estado uruguayo "deberá tener en cuenta y aplicar de buena fe las visiones de UPM" (sic) con respecto a la mejora de las universidades técnicas (UTU).

Y violenta las autonomías departamentales al admitir que UPM inicie "las gestiones ante el Gobierno Departamental de Durazno para que, mediante los procedimientos de transformación de suelo previstos por la Ley N° 18.308, éste apruebe el cambio de categoría de suelo de los predios" (sic). ¿Y si no lo cambia qué pasa?

Por último, y no menos importante, el texto deja constancia de que "el Proyecto UPM y cada componente individualmente constituyen una inversión de UPM en Uruguay", a regirse por el Acuerdo de Promoción y Protección de Inversiones entre Uruguay y Finlandia y, en caso de litigio, la controversia se resolverá en el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) del Banco Mundial.

O sea que también quedaría fuera de la jurisdicción del país cualquier diferencia que pudiera surgir entre el estado uruguayo y la empresa trasnacional UPM.

El contrato completo