Víctor L. Bacchetta

Después de cada elección nacional, los técnicos del Banco Mundial convocan a las autoridades entrantes para discutir las políticas de la administración. La primera vez que ganó el Frente Amplio, realizaron tres días de reunión con parlamentarios y los ministros recién designados. El Banco se asegura así que la asistencia financiera a prestar al nuevo gobierno mantenga la continuidad de sus políticas.

La última revisión de la estrategia-país del Banco Mundial para Uruguay fue realizada a comienzos de 2015. El resultado de esa revisión se encuentra en el informe "Notas de política Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020". Elaborado por casi 30 técnicos del Banco en consulta con las autoridades uruguayas, expone las metas de desarrollo del país y las tareas del gobierno para el cuatrienio en curso.

Así se puede verificar que las políticas relacionadas con la gestión del agua, desde los cambios en la Ley de Riego y el Plan Nacional de Aguas, hasta la gestión de OSE, se inscriben perfectamente en los lineamientos de la estrategia-país definidos por el Banco para Uruguay. ¿Hacia dónde apuntan esos lineamientos que logran consenso incluso entre los mayores partidos políticos de oposición en el país?

Nuevas reglas de riego

Ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca Tabaré Aguerre. Foto: Presidencia.

El 28 de marzo de 2016, el Poder Ejecutivo envió al Parlamento el proyecto de ley que modifica las condiciones del riego para la agricultura. La iniciativa define al riego como "factor determinante para alcanzar nuevos niveles de producción y productividad" y busca incrementarlo mediante la creación de un sistema de represas abierto a la participación de capitales privados ajenos a la actividad productiva rural.

Tras constatar que "el país no optimiza los recursos" de riego que posee y que el agua utilizada representa "menos del 5% del volumen de agua que escurre", el proyecto de ley propone una "intensificación del uso y manejo responsable del agua" para el "desarrollo sostenible de la agricultura inteligente", una "gestión integrada de los recursos hídricos" y el "acceso al riego de los pequeños productores".

Los conceptos del gobierno y del Banco Mundial coinciden. "Adaptar el marco jurídico (Ley de Riego y Leyes de Alianzas Público-Privadas) a fin de mejorar las condiciones para la gestión de los planes de riego y crear condiciones para el desarrollo de una nueva generación de proyectos en Uruguay", planteaba el Banco. Es lo que el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) puso a discusión.

Pero el Banco es mucho más claro en los fines. Mientras el ministro Tabaré Aguerre ha enfatizado los beneficios que obtendrían los pequeños productores, como si esta fuera su preocupación central, el Banco explica que el objetivo es desarrollar, con la presencia del sector privado, "planes de riego a gran escala con infraestructuras de abastecimiento de agua de gran envergadura de múltiples fines" (sic).

Entre otras críticas, un informe técnico de Redes Amigos de la Tierra sostuvo que "El proyecto de ley avanza hacia la creación de un Mercado de Agua, con la instrumentación de agentes privados de gestión del agua con potestades para la comercialización, los operadores de sistemas de riego y la articulación con las sociedades agrarias de riego. Todos estos elementos resultan claramente inconstitucionales".

Es evidente que si se permite a inversores privados, al margen de los productores involucrados, participar en la construcción y operación de las represas para el riego a gran escala, al cabo de un tiempo, por las reglas del mercado, los gestores del agua se convertirán en los dueños de los campos. Se privatiza el agua y se abre camino para una mayor concentración de la tierra por el gran capital.

Desde la Facultad de Ciencias se alertó también sobre las pérdidas en biodiversidad, ecosistemas y la calidad del agua debido al "impacto ambiental de la construcción de represas a gran escala". Los tenores de fósforo presentes en la red fluvial del país hacen que la transformación en un sistema de embalses aumente la proliferación ya verificada de microalgas y cianobacterias con alto potencial tóxico.

Estas voces no fueron atendidas en la discusión del proyecto en el Senado, que por unanimidad le dio media sanción en julio último. Inmediatamente, Aguerre declaró a la prensa que, bajo la nueva ley, el riego será una "oportunidad de inversión como lo fue la forestación" (sic). Con la batalla ganada, el ministro se sinceró.

Plan Nacional de Aguas

El 28 de julio de 2016, la Dirección Nacional de Aguas (Dinagua) lanzó una consulta pública sobre el Plan Nacional de Aguas (PNA) surgido, según expresó, del aporte de numerosos actores, estudios y consultorías nacionales y extranjeras. El Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio, que por la ley 18.610 de 2009 (la Política Nacional de Aguas) debía formular ese Plan, no fue convocado.

Cuatro meses para realizar una consulta pública sobre un informe de 250 páginas, cuya elaboración insumió siete años, era mera fórmula. Se hicieron 17 reuniones, siete abiertas al público en siete capitales departamentales y el resto fueron sesiones de las Comisiones de Cuencas y Acuífero, los Consejos Regionales de Recursos Hídricos y la Comisión Asesora de Agua y Saneamiento (COASA).



La Universidad de la República, en acuerdo con la Dinagua, organizó paralelamente la Deliberación Ciudadana sobre el Agua (Deci Agua), replicando con un panel de 15 ciudadanos comunes los juicios ciudadanos sobre energía nuclear y minería. La Universidad se encargaría también de recopilar los aportes al PNA que surgieran de las reuniones de consulta organizadas en la sociedad civil.

A pesar de su brevedad, del proceso de consulta pública surgieron varias propuestas, pero tuvieron muy poca acogida en la versión final del Plan presentada el 22 de marzo último. Hubo en cambio una serie de modificaciones que mostraron que en ese lapso se había desarrollado una pulseada por el control de las decisiones entre distintos organismos con responsabilidad sobre la gestión de las aguas.

En efecto, en la discusión pública afloraron diferentes enfoque oficiales en torno a la prioridad en el uso del agua. También se evidenció en ese proceso la existencia de una desarticulación o fragmentación de las responsabilidades y de asimetrías en las decisiones sobre los usos del agua, sobre todo, entre el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) y el de Medio Ambiente (MVOTMA).

La frase del Plan que reafirmaba la "prioridad para el uso del recurso al abastecimiento de agua a las poblaciones", como dice el artículo 47 de la Constitución, fue eliminada. La Dirección General de Recursos Naturales del MGAP, apoyada por la Asociación de Ingenieros Agrónomos y el Ministerio de Industria, cuestionó insistentemente que la propuesta del Plan no consideraba "el uso productivo del agua".

Al final, sobre la base de que "aproximadamente el 80% del agua se utiliza en el sector agropecuario, principalmente para riego", el MGAP impuso su criterio. La última versión del PNA, que fue aprobada por el Poder Ejecutivo el pasado 31 de julio, incorporó todos los planes y proyectos sobre agua y suelos bajo la órbita de ese ministerio. El organismo responsable del modelo de desarrollo que ha generado la crisis hídrica del país seguirá controlándose a sí mismo.

El Plan planteaba fortalecer la coordinación interinstitucional para superar la dispersión orgánica de responsabilidades, un problema muy presente en las discusiones, pero se eliminó de la versión final. El Sistema Nacional Ambiental y la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático recién creados tendrían esa función. En lugar de reducir, se agregan organismos con lo cual se agrava el problema.

Degradación de conceptos

En definitiva, prevalece el 'statu quo', solo se modifica la terminología para adecuarla a lo políticamente aceptable. Los conceptos usados por los técnicos del Banco Mundial y del gobierno nacional para justificar las políticas son irrefutables, pero son degradados en su contenido y desvirtuados por sus prácticas.

En el caso del agua, la degradación se inició con la aprobación de la Política Nacional de Aguas, la ley 18.610 de 2009 que debía regular la enmienda incorporada al Art. 47 de la Constitución por el plebiscito de 2004. Luego de exponer correctamente, en el Artículo 8, los Principios que deben regir esa política, extrañamente en el Artículo 11 se introdujo esta definición de sustentabilidad:


Es una definición equivocada. Sustentable es la condición del sistema ambiental que permite su reproducción, no aquella que minimiza los procesos de degradación. Pueden ser efectos mínimos para los conocimientos disponibles en ese momento pero, si no permiten la reproducción del sistema, no son sustentables.

Este criterio de sustentabilidad, presente en el Plan Nacional de Aguas y en toda la documentación oficial, ha servido para justificar cualquier proyecto. Se puede hacer el mínimo daño pero, si arriesga la reproducción del ecosistema, el proyecto no es viable y debe ser descartado. Por ejemplo, si la contaminación supera la capacidad de los ríos para absorberla, ese modelo agrícola no es sustentable.

Por último, no hay desarrollo sostenible ni gestión integrada de los recursos hídricos sin participación social. La enmienda constitucional de 2004 lo estableció así: "Los usuarios y la sociedad civil, participarán en todas las instancias de planificación, gestión y control de recursos hídricos; estableciéndose las cuencas hidrográficas como unidades básicas." Pero el último artículo de la ley 18.610 expresa:


Participación en todas las instancias de planificación, gestión y control no es observar y escuchar, ser consultado y opinar sobre algo que van a decidir otros, sino ser parte integrante de las decisiones. La participación social es proclamada hoy en todos los discursos políticos, pero se vuelve cada vez más un compromiso vacío, porque esa participación no se traduce en una práctica válida.

Se hace uso abusivo de conceptos que no se traducen luego en acciones e instancias apropiadas de decisión. De esta manera, la consulta sobre el Plan de Aguas se volvió un ejercicio formal consistente en ratificar principios y propósitos generales donde los conceptos son apenas una manifestación de buenos deseos.