Víctor L. Bacchetta

"Una de las mayores expectativas de los promotores de la Reforma Constitucional - además de lograr una gestión pública y recuperar las zonas privatizadas- estaban centradas en introducir la perspectiva de la sustentabilidad en la gestión de los recursos hídricos, incorporando la participación y el control social", se decía en un artículo de REDES-Amigos de la Tierra Uruguay en 2006 sobre la lucha por el derecho al agua en Uruguay.

El 31 de octubre de 2004, 64,58% de los votantes depositaron el SI a la enmienda al artículo 47 de la Constitución impulsada por la Comisión en Defensa del Agua y la Vida (CNDAV). Fue el triunfo de un amplio movimiento social que tuvo la adhesión también de sectores políticos, sobre todo del Partido Nacional y el Frente Amplio, este último ganador de la elección nacional simultánea con el plebiscito.

Al Artículo 47, que establecía que "La protección del medio ambiente es de interés general" y que "Las personas deberán abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves al medio ambiente", la enmienda puesta a votación en el plebiscito le agregó el texto siguiente:

"El agua es un recurso natural esencial para la vida.
El acceso al agua potable y el acceso al saneamiento, constituyen derechos humanos fundamentales.
1) La política nacional de aguas y saneamiento estará basada en:
a) el ordenamiento del territorio, conservación y protección del Medio Ambiente y la restauración de la naturaleza.
b) la gestión sustentable, solidaria con las generaciones futuras, de los recursos hídricos y la preservación del ciclo hidrológico que constituyen asuntos de interés general. Los usuarios y la sociedad civil, participarán en todas las instancias de planificación, gestión y control de recursos hídricos; estableciéndose las cuencas hidrográficas como unidades básicas.
c) el establecimiento de prioridades para el uso del agua por regiones, cuencas o partes de ellas, siendo la primera prioridad el abaste-cimiento de agua potable a poblaciones.
d) el principio por el cual la prestación del servicio de agua potable y saneamiento, deberá hacerse anteponiendo las razones de orden social a las de orden económico.
Toda autorización, concesión o permiso que de cualquier manera vulnere las disposiciones anteriores deberá ser dejada sin efecto.
2) Las aguas superficiales, así como las subterráneas, con excepción de las pluviales, integradas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal, como dominio público hidráulico.
3) El servicio público de saneamiento y el servicio público de abastecimiento de agua para el consumo humano serán prestados exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales.
4) La ley, por los tres quintos de votos del total de componentes de cada Cámara, podrá autorizar el suministro de agua, a otro país, cuando éste se encuentre desabastecido y por motivos de solidaridad."

Este plebiscito no tenía precedentes en la historia mundial, ya que se incorporaba por primera vez a la Constitución de un país a través del voto directo, una cláusula que reconoce y obliga a la defensa del agua como un derecho humano, oponiéndose a la privatización del agua y confirmándola como un derecho de todos. Este hecho lo hizo merecedor a Uruguay del reconocimiento en eventos internacionales.

"A partir de Estambul, Uruguay es referente en el tema", expresó el entonces titular del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), Carlos Colacce, a la vuelta del 5° Foro Mundial del Agua, celebrado en marzo de 2009 en Turquía. El Foro Mundial del Agua, realizado cada tres años desde 1997, es la reunión de mayor importancia y visibilidad a nivel global en el tema del agua.

Paso atrás de la ley 18.610

Reunión de la Comisión de Cuenca del río Santa Lucía.

La primera degradación de la reforma del agua se produjo al definir la ley de Política Nacional de Aguas que debía reglamentar el texto constitucional.

Previamente había sido creados en la órbita del MVOTMA en 2006 dos organismos: la Dirección Nacional de Agua y Saneamiento (Dinagua) y la Comisión Asesora de Agua y Saneamiento (COASAS), integrada por delegados de los organismos públicos con competencia en el tema (ministerios, OPP, Congreso de Intendentes, OSE y URSEA), la Universidad y representantes de la sociedad civil y los usuarios.

Según el decreto de creación, la COASAS debía colaborar con el Poder Ejecutivo en la definición de las políticas nacionales de agua y saneamiento, así como asesorar y emitir opinión sobre los asuntos de la Dinagua. En este ámbito se discutió y acordó el proyecto de la Política Nacional de Aguas, plasmado luego en la ley 18.610 aprobada por unanimidad en el Parlamento y promulgada en octubre de 2009.

Todo el texto de la ley 18.610 parece enmarcarse perfectamente en el Artículo 47 hasta que se llega a la última frase del último de sus 29 artículos.

Al crear unos Consejos Regionales de Recursos Hídricos y asignarles la promoción y coordinación de las Comisiones de Cuenca y Acuíferos, el Artículo 29 estableció que "Dichas comisiones funcionarán como asesoras de los Consejos Regionales", los que a su vez funcionan como "un órgano consultivo, deliberativo, asesor y de apoyo a la gestión de la Autoridad de Aguas", es decir, el Poder Ejecutivo.

La reforma del Artículo 47 no anula la autoridad del Poder Ejecutivo establecida en el Código de Aguas de 1978 y reiterada en la ley 18.610, pero implica un cambio de la institucionalidad y de sus relaciones internas. Participación en "todas las instancias de planificación, gestión y control de recursos hídricos" no es ser consultados sobre algo a decidirse en otra instancia, sino ser parte de las decisiones.

El ex director de la Dinagua Daniel González ha reconocido públicamente que asignar a las comisiones de cuenca y acuífero la función de asesoras no era coherente con el sentido de la participación social en la enmienda constitucional.

González lo justificó durante la mesa redonda "Agua, Ambiente y Territorio", con Manuel Chabalgoity, ex director de Ordenamiento Territorial, y Marcelo Cousillas, profesor de derecho ambiental, en las XIV Jornadas de la Red Temática de Medio Ambiente (16 de noviembre de 2016) diciendo que, de no haber sido así, determinados ministerios del gobierno del Frente Amplio habrían boicoteado directamente la aplicación de la ley.

Consultado respecto a si ese giro dado al texto de la ley fue acordado en el partido gobernante, ya que el Frente Amplio había acompañado la recolección de firmas para habilitar el plebiscito y apoyado la reforma, González explicó que el tema no fue discutido en la fuerza política y se dirimió de hecho por el peso en el gobierno de ciertos ministerios, especialmente el de Ganadería y Agricultura y el de Economía.

Las comisiones de cuenca y acuíferos quedaron reducidas así al rol de asesoras del Poder Ejecutivo y esto incidirá sobre el estado de los recursos hídricos en el país. La ley 18.610 tuvo otro desliz nada menor que se agregó a lo anterior.

En el Artículo 11, la ley define como sustentable "la condición del sistema ambiental (...) que minimiza la generación de procesos de degradación presentes y futuros". Es una definición equivocada. Si el mínimo daño posible no asegura la reproducción del ecosistema, el proyecto no es sustentable. Ese criterio viene siendo utilizado para justificar cualquier acción, porque siempre hay un mínimo aplicable.

Centralización definitiva

Titular de la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático, Carlos Colacce. Foto: Presidencia.

La institucionalidad de la gestión de las aguas, que dio un paso atrás en la ley 18.610, sufrió nuevos alteraciones, todas en sentido contrario a la gestión más participativa y democrática, ignorándose incluso disposiciones de aquella ley.

El Artículo 23 de la ley, "Atendiendo a lo expresado en el artículo 47 de la Constitución de la República respecto al agua, ambiente y territorio y a su gestión sustentable por cuencas e integrada en el ciclo hidrológico", creaba dentro del MVOTMA el Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio, integrado por representantes del gobierno, usuarios y sociedad civil, teniendo cada uno igual representación.

Los cometidos asignados al Consejo eran de participar en la planificación y regulación de las políticas, en la elaboración de las directrices nacionales en agua, ambiente y territorio, de acuerdo con los principios e instrumentos correspondientes, así como coordinar las comisiones asesoras del ministerio en agua y saneamiento (COASAS), medio ambiente (COTAMA) y ordenamiento territorial (COAOT).

Ese Consejo debía formular también "un plan nacional de gestión de recursos hídricos en consonancia con las demás políticas nacionales y sectoriales vinculadas", pero el Consejo nunca se convocó y en 2016 fue sustituido por decreto.

Según actores de este proceso, en la gestión de la ministra Graciela Muslera (2010-12) el Consejo se postergó por la posibilidad de crear un sistema nacional ambiental más fuerte y abarcador. Sin embargo, al llegar el ministro Francisco Beltrame (2012-15) esa idea fue abandonada y, sin convocar al Consejo, se crearon directamente tres Consejos Regionales y nueve Comisiones de Cuenca y Acuíferos.

Desde 2013, las comisiones de los ríos Cebollatí, Cuareim, Tacuarembó, San Antonio y Yi tuvieron esporádicamente una reunión anual, las de Laguna del Cisne, Río Santa Lucía y Acuífero Guaraní tuvieron, a veces, dos reuniones anuales y solo la de Laguna del Sauce se reúne mensualmente. Para las organizaciones sociales este régimen de funcionamiento de las comisiones de cuenca es absolutamente insuficiente para el conocimiento de los temas y la participación de la sociedad civil.

La centralización definitiva de la gestión ambiental y del agua se concretó en el tercer gobierno del Frente Amplio. En la Ley de Presupuesto 2015-19 se incluyó la creación de la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático (SAACC) y, luego, con el fin de reglamentarla, se creó por decreto, en junio de 2016, el Sistema Nacional Ambiental, ambos bajo la órbita de la Presidencia de la República.

Las características de ese Sistema Nacional Ambiental y su Gabinete, integrado por el presidente, el titular de la SAACC y los ministros de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Ganadería, Agricultura y Pesca, Industria, Energía y Minería, Defensa Nacional, Salud Pública y Economía y Finanzas, no tuvo ninguna discusión previa, ni siquiera de las instancias asesoras en esa temática.

En este contexto, la definición del Plan Nacional de Aguas, que debería elaborar aquel Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio, tuvo un trámite muy particular. Para mantener las apariencias, la Dinagua organizó un remedo de consulta pública donde, en una veintena de reuniones de pocas horas, unas centenas de ciudadanos y algunas organizaciones sociales opinaron sobre el plan.

El decreto del Poder Ejecutivo que dio por aprobado el Plan, el 31 de julio último, tras afirmar que daba cumplimiento al "mandato legal" y a la divulgación y discusión para "la puesta en consideración del plan por parte de la ciudadanía", estableció que ese plan "se formulará y ejecutará a través de la nueva institucionalidad" (sic) compuesta por el Sistema Nacional Ambiental, su Gabinete y la SAACC.

La 'nueva institucionalidad' reconocida por el Poder Ejecutivo no tiene nada que ver con el contenido de la reforma del agua plebiscitada en 2004, ni con la ley de Política Nacional de Aguas que pretendió reglamentar el Artículo 47 de la Constitución. Los cambios institucionales no son inocentes ni neutrales, ya se reflejan en el propio Plan de Aguas aprobado y los cambios en curso de la Ley de Riego.