Victor L. Bacchetta

El 27 de enero último, 33 días antes de finalizar su mandato, mediante el decreto 645/2020, firmado por el presidente Tabaré Vázquez y sus ministros, el Poder Ejecutivo reglamentó la Ley N° 19.525 de Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (OTyDS), del 18 de agosto de 2017, que introdujo cambios sustanciales en la Ley N° 18.308 de OTyDS de junio de 2008.

La reglamentación habría sido elaborada por un Grupo de Trabajo del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), constituido por sus direcciones respectivas y representantes invitados de los ministerios de Transporte y Obras Públicas, Ganadería, Agricultura y Pesca, Industria, Energía y Minería, de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y el Congreso de Intendentes.

Desde el primer proyecto de ley de Directrices Nacionales de OTyDS, en 2011, hasta la aprobación en 2017, su contenido fue seriamente cuestionado por el Congreso de Intendentes, técnicos de la Universidad de la República (Udelar) y la Universidad Católica, numerosos técnicos departamentales, el Partido Nacional, y todas las organizaciones ambientales. Lo mismo ocurrió con la Ley N° 19.772 de Directrices Costeras, aprobada en el año 2019.

Lo sucedido con la Ley 18.308 es particularmente paradójico. Fue aprobada en 2008, bajo el gobierno del Frente Amplio y sólo con los votos de su bancada, luego de más de 15 años de debate parlamentario. Y comenzó a ser desmontada poco después por las dos leyes referidas, con el voto del Frente Amplio y el Partido Independiente y el rechazo del Partido Nacional, el Partido Colorado y la Unidad Popular.


En ambos casos, las principales objeciones fueron que por esta vía se está atentando contra la Constitución de la República, especialmente en el desconocimiento de las autonomías departamentales, y contra los principios de la Ley de OTyDS de 2008, sobre todo al pasar por alto la participación social y las atribuciones de los gobiernos departamentales en los procedimientos para la toma de decisiones.

“El peligro de estas modificaciones es habilitar la imposición desde el Poder Ejecutivo Nacional de proyectos, actividades y usos del territorio sin consulta ni evaluación alguna”, dijo a Sudestada Pablo Ligrone, doctor en Ordenamiento Territorial y Urbanismo por la Universidad de la Sorbonne, profesor grado 5 y director de la Maestría de esa especialidad en la Facultad de Arquitectura de la Udelar.

Un ejemplo de las disposiciones del decreto reglamentario de la Ley 19.525 es la creación de unas áreas de uso preferente que representan una nueva zonificación para ser manejada por el Gobierno Nacional, pasando por encima de las autonomías departamentales. Por la Ley 18.308, los gobiernos departamentales son los únicos competentes para todo tipo de zonificación bajo su jurisdicción territorial.


Otro ejemplo del decreto aprobado es la asignación al MVOTMA de la decisión sobre actividades en pueblos y ciudades. Algo similar sucede con la asignación al Ministerio de Transporte y Obras Públicas de la definición de áreas de logística. Más allá de que sean actividades promovidas por los ministerios y que se solicite su colaboración, la definición del lugar es un atributo exclusivo del gobierno departamental.

La Ley 18.308, en su artículo 14, dispone que “los Gobiernos Departamentales tendrán la competencia para categorizar el suelo, así como para establecer y aplicar regulaciones territoriales sobre usos, fraccionamientos, urbanización, edificación, demolición, conservación, protección del suelo y policía territorial, en todo el territorio departamental mediante la elaboración, aprobación e implementación de los instrumentos establecidos por esta ley, en el marco de la legislación aplicable”.

Finalmente, a través del Capítulo V del Decreto 645/2020, se conceden libertades casi totales para la imposición de actividades y obras en el medio rural e inclusive en suelo suburbano, sin planificación territorial, sin garantías ambientales y sin la participación de la población ni del gobierno departamental. Estas disposiciones están avalando situaciones en las que ya se violaron disposiciones de la Ley 18308.

Tal es el caso, por ejemplo, en el Departamento de Canelones, donde se definió como suburbano un padrón aislado en medio de una zona rural, para autorizar la instalación allí de la industria química König. Y lo que ocurrió, nada menos, con la habilitación de localización de la proyectada planta de celulosa de UPM, a orillas del Río Negro, en donde también se ignoró el procedimiento legal correspondiente.

“Si este decreto y estas leyes se mantienen y aplican, el ordenamiento territorial y el desarrollo sostenible no tendrán ningún sentido más allá de servir de coartada o fachada para hacer en su nombre cualquier cosa”, concluyó Ligrone.