Asistentes a una de las audiencias públicas convocadas por el gobierno sobre el proyecto de UPM. 

Víctor L. Bacchetta

Desde la firma pública del llamado Contrato ROU-UPM, el 7 de noviembre de 2017, por tres funcionarios de la Presidencia de la República y la multinacional finlandesa, se ha generado una sucesión de impugnaciones legales sin antecedentes en Uruguay. El comienzo fue el cuestionamiento de ese acto oficial y siguió a medida que se fueron conociendo las consecuencias de su implementación.

La polémica se inició con la propia denominación de "contrato" a un documento que sólo es una sucesión de compromisos asumidos por una de las partes, el gobierno nacional, en nombre del Estado uruguayo, mientras la empresa UPM queda libre de responsabilidad si decide hacer o no la inversión. Al cabo de cierto tiempo, desde la misma Presidencia de la República se pasó a hablar del "acuerdo".

Se cuestionó también que tales compromisos fueran firmados por unos funcionarios y no por las autoridades responsables, sobre todo el presidente Tabaré Vázquez. Luego se supo que existía una resolución del Consejo de Ministros aceptando el acuerdo y facultando a esos funcionarios a firmarlo. Sin embargo, dicha resolución (R. 152/017) no ha sido publicada hasta el día de hoy en los medios oficiales.

A partir de allí, los cuestionamientos abarcaron prácticamente todo el contenido del acuerdo firmado por el Poder Ejecutivo y habilitaron acciones previstas en el orden legal vigente. Pero la urgencia del gobierno por concretar la inversión ha llevado a nuevas transgresiones de los procedimientos vigentes para la autorización de los proyectos y éstas son la base de nuevas impugnaciones legales.

Las acciones van desde alegar el carácter inconstitucional e ilegal del Contrato ROU-UPM hasta el cuestionamiento de varias decisiones posteriores del Poder Ejecutivo, principalmente del Ministerio de Transporte y Obras Pública (MTOP) y el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), a lo que se suman los gobiernos departamentales implicados en partes del proyecto.

Acciones contra el "contrato" ROU-UPM

La primera acción legal en 2018 fue emprendida por ciudadanos de la capital y el interior quienes, asesorados por el abogado Hoenir Sarthou, apelaron al derecho de petición garantizado por los artículos 30 y 318 de la Constitución a fin de solicitar al presidente Tabaré Vázquez que desistiera del “contrato” con UPM.

La carta cuestionó el costo de las inversiones asumidas por el Estado uruguayo sin contrapartida de UPM; la discriminación que representan las exoneraciones tributarias, el régimen de zona franca y otros beneficios concedidos; el posible agravamiento de la contaminación del río Negro y de otros recursos ambientales; la injerencia otorgada a la multinacional finlandesa en la legislación laboral y la enseñanza técnica; así como el traslado a jurisdicción internacional de posibles litigios con UPM.

El 25 de agosto y el 12 de octubre de ese año, acompañados por numeroso público, se entregaron en la Presidencia más de diez mil cartas provenientes de todo el país. La petición se sustentó además en los artículos 8.2 y 8.3 del “contrato” que permiten desistir del acuerdo sin sufrir ninguna sanción pero, transcurridos los 120 días prescriptos en la Constitución, no tuvo respuesta y fue rechazada.

A fines de 2018, los mismos ciudadanos impulsores de las peticiones a la Presidencia, apoyados por centenares de firmas, se dirigieron al Parlamento para que actúe ante las lesiones institucionales, ambientales, sociales y económicas provocadas por las decisiones del Poder Ejecutivo en los compromisos asumidos con UPM.

El artículo 93 de la Carta Magna le asigna a la Cámara de Representantes la potestad de acusar ante la Cámara de Senadores a las altas magistraturas del Estado por la violación de la Constitución u otros delitos graves.

La cámara baja puede actuar de oficio o a instancia de parte como en este caso, a solicitud de ciudadanos que se consideran directamente afectados por la actuación del gobierno nacional.

"Los compromisos inconstitucionales asumidos y la invasión de competencias por parte del Poder Ejecutivo no se reducirán a una irregularidad pasajera, limitada a un período de gobierno, sino que constituirán un estado permanente de irregularidad que condicionará a los futuros Gobiernos Nacionales, Legislaturas, Gobiernos Departamentales, integraciones del Poder Judicial y Direcciones de Entes y Servicios Descentralizados del Estado, sean cuales sean los partidos políticos que accedan al gobierno", advierte el texto de la denuncia elaborada por Sarthou.

La Comisión de Constitución y Códigos desestimó el juicio político, pero convocó a los firmantes del acuerdo con UPM para que explicaran sus fundamentos. En su lugar, el gobierno se limitó a enviar el informe de una consultora privada avalando su actuación. Si bien la denuncia ciudadana no ha sido archivada, la preocupación de las bancadas mayoritarias del oficialismo y la oposición en el Parlamento parece ser evitar cualquier confrontación sustancial con el Poder Ejecutivo sobre este proyecto.

Procedimientos irregulares y secretos

Tras la firma del “contrato”, el gobierno se abocó a la ejecución del Proyecto Ferroviario que uniría la planta de UPM con el puerto de Montevideo. La urgencia por los plazos prometidos llevó a transgresiones sucesivas de las normas que exigen la Autorización Ambiental Previa (AAP) para iniciar las actividades, se llamó a licitación y adjudicó la obra que estaba siendo evaluada, comenzaron trámites de expropiación, entre otras medidas.

En ese camino, el Consejo de Ministros declaró en marzo último de "Interés Nacional y Urgente Ejecución" la construcción y mantenimiento del tren para UPM, pero el Poder Ejecutivo no tiene esa potestad. La Ley de Ordenamiento Territorial es la única norma que prevé esa declaración si hay conflicto entre distintos proyectos y solo puede ser adoptada por el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial creado por la ley.

Inmediatamente, una representación de los vecinos de varias localidades afectadas, asesoradas por el profesor Eduardo Lust, presentó en la Presidencia un recurso de revocación. La semana siguiente, el Proyecto Ferroviario de UPM obtuvo la AAP del MVOTMA, pero esta resolución también fue impugnada en base a las carencias e irregularidades ocurridas durante el proceso de evaluación ambiental.

Estas acciones se basaron en los artículos 317 y 318 de la Constitución que habilitan a presentar un recurso de revocación de cualquier decisión administrativa dentro de los 10 días corridos siguientes. El órgano que tomó la decisión inicial tiene 120 días para pronunciarse y si la ratifica el recurso pasa a la instancia superior y/o al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que es la máxima autoridad legal.

La declaración por el Poder Ejecutivo de interés nacional para el Proyecto Ferroviario buscaba sortear los obstáculos que pudieran surgir por decisiones de los gobiernos locales involucrados. Sin embargo, los intendentes y las juntas departamentales de Durazno, Florida, Canelones y Montevideo, a pesar incluso de dictámenes técnicos contrarios a la traza del tren futuro, no cuestionaban la decisión central.

Pero a medida que se van conociendo los posibles impactos del tren proyectado la inacción de las autoridades da lugar a una creciente preocupación de los vecinos que lleva a otra acción legal. Iniciativas legislativas locales, para las que se precisa el 15% de los electores, están en curso en Sarandí Grande, 25 de Mayo, Florida y Durazno y comienzan a implementarse en Progreso, Las Piedras y Montevideo.


Plano de Sarandí Grande, con el trazado original del ferrocarril propuesto por UPM en rojo y el alternativo en verde. 

Es un fenómeno nuevo en el país donde los ciudadanos se reúnen sin distinciones partidarias para establecer una norma con fuerza de ley sobre un proyecto que los afecta. El antecedente son iniciativas similares de pocos años atrás contra la minería metalífera a cielo abierto y el 'fracking' que dieron lugar a conflictos legales con la Corte Electoral y con el Parlamento que aún se encuentran sin resolver.

Mientras tanto, el secreto del gobierno para modificaciones de los acuerdos con UPM y la alteración del proceso de evaluación ambiental de la terminal portuaria y la planta de celulosa, al superponerse las audiencias públicas con la puesta de manifiesto, dio lugar a nuevas acciones legales. No hay precedentes en Uruguay de tal sucesión de litigios generados por el proyecto de una empresa multinacional.